«Централизованная полиция такого размера работать не может»Гигант с маленькой головой: почему российская полиция при всех попытках реформ остается архаичной?

10 ноября сотрудники органов внутренних дел отмечают свой профессиональный праздник — День полиции. Это повод поговорить о том, почему работа полиции не становится лучше год от года, несмотря на усилия ее реформировать. За последние 10 лет, за исключением ликвидации пары ненужных ведомств, повышения зарплат, сокращения личного состава, внедрения видеокамер, существенно ничего не изменилось. Так утверждает в интервью It’s My City ассоциированный профессор социологии права им. С. А. Муромцева Европейского университета в Санкт-Петербурге Кирилл Титаев. Так в каких реформах по-настоящему нуждается МВД так, чтобы оно отвечало запросам общества? И почему они до сих пор не происходят?

— За последнюю пару десятилетий было множество изменений в работе МВД и одна крупная реформа. Прошли годы. Какие позитивные результаты вы можете отметить? Как с точки зрения полицейских, так и с точки зрения общества?

— Ни к каким серьезным изменениям мы не пришли. Если перечислять то немногое позитивное, я бы отметил следующее. Во-первых, перевод в гражданское ведомство ФМС. Правда, потом эту службу вернули обратно в МВД. Во-вторых, это повышение зарплат полицейским. Это было сделано совершенно правильно, но инфляция уже съела это повышение. Во времена реформ десятилетней давности это сильно улучшило ситуацию в полиции. Кроме того, нужно отметить ликвидацию Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) и Отдела по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства. Это были такие люди, которые искали мелкие нарушения в магазинах и кафе, ничего не привнося по сравнению с Роспотребнадзором, но создавая сильную регуляторную нагрузку. В общем, полиция образца 2009 года и полиция образца 2020 года — это практически одно и то же, несмотря на массу усилий изменить ситуацию.

— Существует несколько законов, которые регламентируют поведение полицейского. На ваш взгляд, есть ли в них какие-то слабые, сырые или противоречивые места? Нужно ли там что-то корректировать, чтобы усовершенствовать службу полицейских?

— Закон о полиции и прочие подобные законы верхнего уровня почти никак не влияют на жизнь и работу обычного полицейского. Это система, которая управляется ведомственными приказами, инструкциями и наставлениями, которые могут сильно противоречить нормативным актам верхнего уровня. То есть, исправляя закон о полиции, мы с вами ничего не изменим и не улучшим. Изменение в низовых актах — это разговор на несколько часов: вот здесь нужно изменить количество обязанностей, а вот здесь изменить количество учетов, здесь слегка демилитаризовать патрульно-постовую службу на уровне инструкций и так далее. Мелких исправлений может быть очень много — отсылаю всех к работам нашего института. Там довольно много об этом написано. Если это все государство примет на вооружение, внесет корректировки в акты низового уровня, то можно слегка разгрузить участковых, дознавателей, следователей, дать им больше времени выполнять их прямые обязанности.

Конечно, все эти мелкие изменения не дадут никакого радикального результата, но в полиции станет немного получше. Так же, как и с зарплатами. Подняли в 2010 году зарплаты в полтора раза. Раньше в ППС брали кого угодно. А потом туда выстроилась очередь, и здравомыслящие начальники ППС перестали брать на службу очень глупых, безграмотных и жестоких. Теперь туда в основном приходят более или менее адекватные люди, умеющие грамотно по-русски писать, не испытывают удовольствие, когда бьют других людей и прочее. 

— Недавно тема реформы полиции вновь актуализировалась в связи с предложением Минфина объединить в одно ведомство сразу несколько служб: МВД, ФСИН, службу судебных приставов и фельдъегерскую службу. Здесь Минфин руководствуется соображениями экономии бюджетных средств. Насколько я знаю, вы выступили против. Почему?

— Самое главное, чего нельзя делать ни в коем случае — это соединять ФСИН и МВД. ФСИН — это не только тюрьмы, это еще и следственные изоляторы. Поэтому если вдруг произойдет слияние ведомств, то человек попадет в такую систему, где его будет содержать под стражей то же самое ведомство, которое заинтересовано в его признательных показаниях. Сегодня могут быть какие-то неформальные договоренности между оперативниками в СИЗО и оперативниками, которые ищут доказательства. Но если будет реально общий начальник у надзирателя в СИЗО и у следователя, который ведет дело, то практика выбивания показаний будет институционализирована и усилена в несколько раз. Заинтересованы ли мы в этом как общество? Конечно, нет. Соединение ФСИН и МВД — это страх, кошмар, ужас и большая опасность.

— Почему такой опасности не увидел Минфин? 

— Минфин не обязан быть специалистом во всем. У них периодически бывают предложения, которые с точки зрения отраслевиков довольно странные. При этом другая группа их предложений, которая касается распогонивания всего, что движется, очень разумная. Особенно, когда речь идет о вузах МВД, в которых работает несколько тысяч человек. Большинство этих людей — в погонах. Получается, что человек, который преподает государство и право в СПбГУ, выходит на пенсию в 65 лет. А человек, который преподает государство и право в университете МВД, почему-то выйдет на пенсию в 37 лет. При этом получает гигантское количество льгот. У полицейских «на земле» это вызывает справедливый гнев, потому что человек, который к 50 годам дослужился до полковника, будучи оперативником или участковым, получает точно такие же льготы, что и человек, который закончил университет МВД, остался при кафедре, защитил кандидатскую, потом докторскую, стал профессором. Профессор, как правило — это позиция полковника. Внутри системы это воспринимается, как нечто очень обидное. И это, конечно, совершенно невероятная растрата бюджетных денег.

— С чего на самом деле нужно начать реформу МВД, руководствуясь не просто соображениями экономии, как Минфин, а целями общественного прогресса?

— Главная проблема нашей полиции — это ее сверхцентрализованность, когда участковый в Анадыре и в Сочи должны работать по одним правилам и принципам. То есть полиция в части охраны общественного порядка и расследования бытовых преступлений не должна быть федеральной. Она может быть где-то муниципальной, где-то региональной, она может быть формально федеральной, но реально управляться локальными советами, как это работает в Великобритании. Но самое главное — централизованная полиция такого размера работать не может.

Давайте вообразим, что мы сидим в теплом кресле министра Колокольцева. Представим, что у нас в подчинении 81 региональный главк, плюс 10 транспортных, плюс полтора десятка главков центрального аппарата. То есть под нами свыше ста подразделений, нужно знать каждого начальника этих подразделений, помнить его имя и фамилию, понимать, что он собой представляет и понимать проблемы этих структурных единиц. С учетом разнообразия работы, которую выполняет российское МВД, неплохо было бы знать хотя бы четырех начальников: главного начальника, начальника полиции, начальника следствия и начальника оперативных служб. С учетом тех темпов ротации, которые есть, они будут довольно регулярно обновляться. Но запомнить всех технически невозможно. Нет такой человеческой головы, которая выдержит такое количество информации, даже с учетом того, что есть заместители. Единственный выход для министра — опираться на формальную отчетность, потому что основная функция начальника — продвигать хороших и отфильтровывать плохих на основании формальных показателей. Примерно в аналогичной ситуации находится начальник регионального главка, у него в среднем 30–40 человек таких подчиненных. Такая система не может работать. Представьте, что перед вами 400 человек, и вы должны каждым из них руководить индивидуально. Любой, кто вывозил группу детей на полудневный отдых в парк, понимает, что это невозможно. Единственный способ — это собирать формальную отчетность.

Я описал вариант «максимум», что нужно делать для достижения значимых серьезных изменений. Децентрализовать.

— Мы часто слышим, что полицейский аппарат раздут. На ваш взгляд, какое количество полицейских и ведомств будут оптимальны для сегодняшней России? Какое количество можно сократить без всякого сожаления хоть завтра, какие функции стоит убрать из структур МВД?

— Есть много функций, которые из полиции можно передать гражданским ведомствам, та же функция миграционного учета. Понятно, почему человек, который ловит мигрантов, одет в форму. Но вот почему человек, который записывает в паспорт сведения о прописке, носит погоны и фуражку, непонятно. И за что ему причитаются такие льготы, тоже не ясно. Здесь должен действовать такой принцип: все, что не связано с особыми рисками, должно быть либо изъято из МВД, либо это должны быть гражданские структуры внутри МВД.

Другая история про то, что большая часть сотрудников полиции — это относительно рядовые сотрудники и, казалось бы, их очень много у нас по сравнению с другими странами. Но здесь проблема в том, что их повседневная работа в высшей степени неэффективна. Когда мы хронометрировали жизнь полицейских, то выяснилось, что примерно ¾ времени они занимаются вещами тотально бесполезными. Поэтому перед тем, как их разгонять, нужно изменить их повседневность, но, чтобы это сделать, нужно убить палочную систему. Палочная система — это неизбежное следствие той неуправляемости в условиях сверхцентрализации, о которой мы с вами говорим. Поскольку они не могут управлять, понимая, что происходит на местах, им приходится управлять «палками».

Давайте сравним полицию с магазинами. Представьте, что у вас 100 магазинов, и вы должны ими управлять, у вас не будет возможности вникать в то, что происходит в каждом магазине. Для оценки работы вы установите KPI. Для магазина это будет выражаться в прибыли. Если магазины получают плохую прибыль, работают в убыток, то они просто закрываются. Полиция решает большое количество разнородных задач. Поэтому неизбежно разные задачи, выполняемые с разными усилиями и в разных ситуациях, будут сводиться к простым показателям. Но при этом руководство МВД не может поступить, как руководство торговой сети: наши магазины не приносят прибыли в городе N, поэтому мы их там закроем. Полицейские отделы нельзя закрыть. Это фундаментальная проблема любого госуправления: невозможность отказа от предоставления госуслуг. А дальше возникает проблема того, что нужно как-то сравнить тех, кто работает в жестких условиях с теми, кто работает в приличных условиях.

— Палочная система так вжилась в структуру полиции, что наверняка уже стала частью субкультуры полицейских. Что с делать с этой субкультурой, насколько она является серьезным тормозом для реформ? 

— Полицейская субкультура существует во всех странах мира. Есть ли что-то ужасающее в субкультуре российских полицейских по сравнению с другими странами? Вроде ничего необычного не фиксировали. Нет открытых нарративов, поддерживающих насилие, вы не найдете на полицейских форумах гордых рассказов о том, как кого-то пытали и чего-то добились. Да, эта субкультура толерантна к насилию и неуважению к людям, включая ситуацию внутри самой системы, например, хамское общение начальников с подчиненными. Поэтому нельзя сказать, что все полицейские — мерзавцы, поскольку они подвержены своей корпоративной субкультуре.

Будет ли эта субкультура тормозом для реформ? Будет. Другой вопрос, что те реформы, которые сейчас необходимы, в массе своей будут поддержаны полицейскими. Когда вы снизите бюрократизацию этой системы и сделаете так, что регламент станет короче, а обязанностей меньше, многих это обрадует.

— Элемент этой субкультуры — корыстная мотивация работать в полиции, в том числе заниматься незаконным обогащением, коррупцией. Какие здесь изменения произошли за последние годы? 

— Можно говорить о grand corruption (большая коррупция) и мелкой коррупции. Что касается большой коррупции в полиции, допустим, воровство на госзакупках на уровне региона, то я про это ничего не знаю. Если мы говорим о мелкой коррупции, то здесь есть подвижки. Значительно снизилась мелкая коррупция за счет повсеместного введения видеорегистраторов. Правда, не факт, что это хорошо для граждан. Например, вас застали, как вы пьете пиво в парке. Раньше 500 рублей в руки полицейскому могли решить проблему, сейчас решить проблему таким способом можно гораздо реже. Это же касается и работы сотрудников ГИБДД. На дорогах стало значительно меньше инспекторов, вместо них повсюду, где можно, установили видеокамеры, которые регистрируют нарушения, вам по почте приходит штраф, вы его оплачиваете — и все. Дать видеокамере взятку невозможно. Так что, я думаю, это не столько вопрос субкультуры в полиции, сколько вопрос внедрения современных технических средств в работу полиции, который сводит взяточничество к минимуму.

— Где спрятана «кощеева игла», почему все проводимые изменения за последние 20 лет не приводят к нужному результату?

— «Кощеева игла» в исторической обусловленности — система, начиная с 70-х годов прошлого века, была создана в условиях работы гигантской сверхцентрализованной машины. С тех пор она встроена в нее, ее сотрудники научены работать именно в ней, и любые изменения несут угрозу ее стабильной работе. В начале 90-х из нее еще и вынули партийный и советский контроль. Советский в данном случае — это контроль исполкомов. Начальник милиции региона в советское время назывался начальником главного управления внутренних дел такого-то облисполкома. Его назначение, условно говоря, требовало трех виз: республиканского или союзного МВД, председателя облисполкома и первого секретаря обкома. И в этой ситуации у человека было несколько линий подчинений. И когда ему сверху спускали директивы, например, вместо борьбы с оборотом наркотиков бороться со взяточничеством, он мог на законных основаниях позвонить в министерство и заявить: «У меня ограниченное число ресурсов, мне обком сказал бороться с наркотиками, так что я теперь буду делать именно это, или вы позвоните в обком и скажите им, чтобы отменили свой приказ». Как только какую-либо связь между главами регионов и полицией убрали из системы в 2000 году, то система отладила практику, когда рядовых полицейских волнует только позиция их начальства, а начальство волнует только отчетность. Сверхцентрализованная система иначе работать не может.

— Вы критикуете российскую систему полиции за сверхцентрализацию. Но ведь это лишь отражение принципов административно-политического управления Россией. Тут можно даже отойти в политическую философию. Есть представление, что Россия — это огромная северная страна, где царит многообразие культур, локальных особенностей, некоторые территории труднодоступны, ситуацию усугубляет хроническое экономическое неблагополучие ряда территорий и так далее. Чтобы все это администрировать, держать в единой системе, и нужна сверхцентрализация. То есть главное изменение в полиции произойдет не раньше, чем изменится общий подход к управлению страной, а это зависит вовсе не от министра МВД или других министров, а от правящего класса или даже небольшой группы лиц, принимающих решения. Вы согласны?

— В тот момент, когда критики идеи децентрализации объяснят мне, как можно управлять 100 одноразмерными юнитами не на основе «палок», а как-то еще, я продолжу этот разговор. Такое возможно, только если вы играете в пошаговую стратегию, и у каждого юнита две-три простых функции. У полицейских главков несколько больше функций, чем «строить дорогу», «строить шахту», «строить лесопилку».

Не понимаю, почему северность и размерность заставляют нас считать всех людей на местах дебилами? Или почему губернатор Свердловской области и глава Екатеринбурга из-за северности и удаленности от Москвы становятся идиотами, которым нельзя доверить координацию борьбы с преступностью?

— Полиция какой страны может быть названа эталоном и служить ориентиром для реформы полиции в России?

— Не надо ориентироваться на что-то одно. Это одна из больших ошибок реформаторов 1990-х – попытка выбрать единый образец. В данном случае нужно смотреть на best practices, то есть лучшие практики и технологии. Нам интересен опыт Франции и Германии. Самое главное — не нужно смотреть на Америку. Там сильно другие полицейская и судебная системы. При этом, честно говоря, полиция в США плохо работает. Для нас американский опыт скорее вреден, чем полезен. Нужно идти не от образцов, а от проблем. Есть два способа реформирования: целевой образ и решение проблем. Мы должны выделять конкретные проблемы и придумывать для них решение, а не фантазировать о том, какой должна быть идеальная полиция.

— Почему вы сразу вспомнили Францию и Германию, что там такого хорошего, что следует нам перенять и внедрить у себя?

— Большая открытость, низкий уровень полицейского насилия, высокая эффективность расследований при высоком уровне регистрации. У нас много преступлений раскрывается и очень мало регистрируется. С формальной точки зрения в России уровень преступности в пять раз ниже, чем в Германии. Это говорит о том, что люди просто не обращаются в полицию, а полиция при любой возможности преступление не регистрирует. Полиция должна быть любима гражданами, полицейские не должны избивать граждан, и полиция должна эффективно выполнять свои функции.

— Каждый год, я думаю, вы даете десятки интервью на подобную тематику. Ваш Институт продолжает теоретическую работу в этой сфере. Я далеко не первый раз общаюсь с экспертами на тему реформы полиции. Другие СМИ это делают регулярно. Но, как вы сказали в самом начале нашего разговора, особых положительных изменений не произошло за последние 10 лет. Возникает вопрос: есть ли вообще смысл что-то писать, брать интервью, если все меняется очень медленно? Значит там, наверху, лица, принимающие решения, не слышат ни экспертов, ни общественников, ни журналистов? Получается, как об стенку горох?

— Мы не можем утверждать, что происходят какие-то изменения благодаря нашим рекомендациям. Не помню такой ситуации, чтобы нам позвонили откуда-то сверху и сказали: «Вот вы тут выпустили такое-то исследование, мы его почитали и решили взять его на вооружение». Но с 2010 года мы боролись за ликвидацию Отдела по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства, с 2012 года мы боролись за ликвидацию Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков. Мы можем утверждать: мы об этом говорили — и это произошло. Почему именно произошло — мы никогда об этом не узнаем наверняка. Может быть, это был результат аппаратной борьбы, а вовсе не желание усовершенствовать работу ведомства. Институционализированного диалога между учеными и чиновниками нет. Во времена, когда Центр стратегических разработок готовил программу реформ, были какие-то встречи. Но насколько на этих встречах наши собеседники нас слышали, это вопрос открытый. Где-то в кулуарах говорили: «Вот здесь вы правильно предлагаете». Но как это отразилось на последующих изменениях мы никогда не узнаем.

Но все же наш труд не бессмысленный, он имеет важное значение. Наша с вами задача — медиа и экспертов — не менять позицию лиц, принимающих решение. В этом нет особого смысла, потому что, во-первых, лица, принимающие решения, все время меняются; а во-вторых, у них много побочных стимулов, интересов и так далее. Смысл нашей работы в другом: важно создать такую информационную и когнитивную среду, в которой дурацкие решения станут заведомо невозможными; в которых чиновник, желающий сделать что-либо неадекватное, выглядел бы либо дураком, либо продавшимся. Сформировать в т. н. говорящем классе некую консолидированную позицию о том, что является явным абсурдом — это и есть наша с вами задача, чтобы человек, который завтра предложит увеличить все наказания в уголовном кодексе в 10 раз и срочно ввести смертную казнь, выглядел бы кретином. В этом плане лично я за последние 15 лет отмечаю большой прогресс. Масса предложений, которые звучали еще 10 лет тому назад, сейчас уже не звучат, потому что нашими и вашими усилиями мы создали такую ситуацию, что какие-то вещи просто уже стыдно озвучить и тем более их нельзя делать. Это наша заслуга.