«До „Катрины“ многие смотрели на ситуацию в городе под углом „не если, а когда“»

Издательство Strelka Press выпустило новую книгу — это учебник по городскому планированию от почетного профессора Политехнического университета Виргинии Джона М. Леви. Она доступно и кратко рассказывает о том, как исторически сложились законы планирования современных городов, опираясь на опыт США. Здесь и реурбанизация, и государственное регулирование жилищного рынка, и зеленое строительство, и введение беспилотного транспорта. Автор демонстрирует, как города менялись на фоне крупнейших экономических кризисов, послевоенной разрухи и природных катастроф. Мы решили остановиться на последнем. Публикуем отрывок 14 главы, посвященной американскому планированию на случай стихийных бедствий.

Планирование на случай стихийных бедствий становится все более важной частью планирования. Саму вероятность события можно предсказать: для японцев не в новинку землетрясения и цунами, а для побережья Мексиканского залива ураганы — но невозможно предугадать время и место, а также масштаб бедствия. Пока ничего не случится, естественно откладывать проблему в долгий ящик: повседневные проблемы заставляют людей и власти ставить планирование на случай стихийных бедствий в самый конец очереди. А когда беда уже стряслась, нельзя терять ни минуты и все приходится делать одновременно. Планирование на случай стихийных бедствий, как и восстановление после них, требует координации между разными органами власти, и затраты при этом огромны.

Решения, принимаемые в рамках такого планирования, могут причинить существенные убытки одним лицам и озолотить других. Например, от того, разрешат или запретят новое строительство в пойменных районах, зависит многое для владельцев недвижимости и инвесторов. А там, где так высоки ставки, неизбежно и мощное политическое давление. В некоторых случаях проблемой является недостаток научного знания.

Для прибрежных зон ключевым становится вопрос повышения уровня океана в связи с глобальным потеплением. В пятом докладе Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК; International Panel on Climate Change, IPCC) вероятное повышение уровня Мирового океана в результате глобального потепления за XXI век оценено в диапазоне от 26 до 82 сантиметров: минимальная оценка для многих мест означает вполне умеренные проблемы, а максимальная — катастрофу. Другие организации получили подсчеты, в которых нижняя граница совпадает с данными Конгресса, но верхняя еще выше. Например, в 2013 году Национальное управление океанических и атмосферных исследований (National Oceanographic and Atmospheric Administration, NOAA) оценило максимальный возможный подъем уровня Мирового океана в 2 метра.

Один из специалистов, пишущих на эту тему, Роберт Верчик, предлагает три фундаментальных правила адекватного планирования на случай стихийных бедствий:

1. Будь экологичным.

2. Будь справедливым.

3. Лучше перестраховаться.

Первый пункт, «будь экологичным», означает следующее:

Необходимо минимизировать риски, связанные с географическим положением, сохраняя предусмотренные природой защитные барьеры и интегрируя эти барьеры в искусственные системы вроде плотин и дамб. <...> «Быть экологичным» также подразумевает уважение к естественным ограничениям, связанным с географическим положением: не следует поощрять новую застройку на тех территориях, где люди и материальные активы подвергаются неоправданному риску.

Второй пункт, «быть справедливым», подчеркивает тот факт, что в целом одни группы людей страдают от стихийных бедствий больше других, как непосредственно в момент катастрофы, так и долгое время после нее, и хорошее планирование должно принимать это во внимание. <...>

29 августа 2005 года ураган «Катрина» обрушился на Новый Орлеан. Буря собиралась над Карибским морем несколько дней, жители и власти города прекрасно об этом знали. За два дня до того, как ураган нанес удар, губернатор Луизианы призвал жителей города эвакуироваться. Накануне катастрофы мэр города Рэй Нэгин опубликовал приказ о принудительной эвакуации. Большая часть жителей города успела выбраться, почти все на автомобилях, но примерно 100 тысяч человек из 455 тысяч оказались в ловушке.

Другого способа покинуть город не было, так что в ловушке оказались в основном те, кто не имел машин. Кроме решения переориентировать все полосы шоссе на выезд из города, чтобы ускорить движение, городские власти не предложили никаких мер по эвакуации.

Ураган относился к категории 3 (всего категорий пять, деление основано на скорости ветра), то есть ветер, хотя и очень сильный, все же был не так стремителен. Он медленно поднял огромную приливную волну, и высокие волны долгое время били по городским дамбам и противоштормовым укреплениям. Ограждения во многих местах прорвало, и через сутки 80% города оказалось под водой. На протяжении нескольких дней после урагана телезрители могли наблюдать, как людей снимают с крыш и вытаскивают из окон верхних этажей. Эта чудовищная катастрофа, по оценкам, унесла 1500 жизней.

Но хотя это событие стало шоком, оно не было совсем уж неожиданностью. Несколько лет до случившегося шли разговоры об уязвимости города. За несколько месяцев до урагана главная городская газета Times-Picayune опубликовала ряд статей с достаточно точной оценкой потенциальной катастрофы. И задолго до «Катрины» многие люди смотрели на ситуацию в городе под углом «не если, а когда».

В значительной степени эта катастрофа была рукотворной. В XIX веке большая часть немногочисленного населения города жила на возвышении — в границах нынешнего Французского квартала и его окрестностях. Но по мере того как население росло, осушались и застраивались территории, лежащие ниже. К тому времени, как налетел ураган, основная часть населения проживала на уровне моря или даже на несколько футов ниже него. К югу от города на десятки миль тянулись заболоченные земли области Байю. Они служили надежной защитой от штормовой волны. В 1960-х годах армейские инженеры, опираясь на данные о прежних ураганах, произвели приблизительную оценку: каждые 4 километра заболоченных земель в среднем на фут (30 сантиметров) понижают штормовую волну. Разумеется, эти цифры существенно варьируются от места к месту и продолжительность шторма также имеет значение, но тем не менее эта оценка дает представление о важной роли болот Байю для защиты города. В ХХ веке у людей руки дошли и до этих земель. Река Миссисипи неоднократно опасно разливалась и после крупных наводнений даже меняла русло. В 1927 году разлив привел к подтоплению 60 тысяч квадратных километров земли, и на следующий год Конгресс принял «Закон о борьбе с наводнениями» (Flood Control Act). Инженерные войска США занялись осуществлением масштабной программы строительства дамб, которая достаточно успешно предотвращала грядущие наводнения.

Однако строительство дамб имело одно непредусмотренное последствие: заметно сократилось количество ила, которое несли воды реки, и одновременно увеличилась скорость ее течения. Заболоченные земли в устье Миссисипи существуют за счет баланса между отложениями ила и потерями ила, уносимого водами Мексиканского залива. Площадь заболоченных земель начала сокращаться. Ситуация ухудшилась, когда через заболоченные земли проложили множество каналов для прохода кораблей и барж. В заболоченную почву проникла соленая вода, убивающая деревья и другие растения, нуждающиеся в пресной воде. Из-за этого стали сокращаться корневые системы, удерживающие почву заболоченных земель. К тому моменту, когда налетел ураган «Катрина», заболоченные земли уже отступили на много миль от той линии, которая служила их границей сто лет тому назад.

Новый Орлеан и все вокруг него стоит на слежавшемся иле, который проседает под собственным весом, но еще более — из-за бурения скважин в поисках нефти, газа и пресной воды. Такой же эффект наблюдается на водоносных горизонтах во многих местах, где выкачивается вода, но он имеет особенно грозные последствия для территорий, располагающихся так низко, как Новый Орлеан. Теряя заболоченные земли и с каждым годом проседая, город становился все более уязвимым — вот откуда пришло осознание «не если, а когда».

Через несколько недель после катастрофы появились первые планы восстановления города. Департамент планирования в Новом Орлеане всегда был невелик, а незадолго до катастрофы мэр Нэгин его сократил дополнительно. Немногочисленные планировщики города и более многочисленные привлеченные специалисты — из Американской ассоциации городского планирования, из Института городских земель (Urban Land Institute), из академических институтов и консультационных фирм — все приняли участие в планировании восстановления. И население города тоже. Два планировщика, Роберт Ольшански и Лори Джонсон, задокументировали этот сложный опыт в сфере планирования в книге «Яснее ясного: планы восстановления Нового Орлеана», которая включена в список литературы к этой главе. Среди прочих явлений, сопутствующих планированию на случай стихийного бедствия, они отметили «временное сжатие». По сути своей планирование — последовательный процесс, подобный строительству дома. Нужно время не только на составление планов, которые зависят от прежних решений, но и на то, чтобы сформировать связи, поделиться информацией, добиться доверия. Ольшански и Джонсон отмечают, что лучшей подготовкой планирования после стихийного бедствия будет налаженный заранее, до катастрофы процесс планирования. В Новом Орлеане такого не было. Комплексное планирование всегда, даже в самых лучших условиях, занимает какое-то время. Но после катастрофы пережившие психологическую травму жители города не готовы сидеть и ждать, пока идет систематический процесс планирования.

Первой идеей многих привлеченных на помощь проектировщиков было сокращение площади города. Население Нового Орлеана убывало с 1960-х годов, и сразу было понятно, что многие, бежавшие из города, уже туда не вернутся. Вероятно, часть наиболее пострадавших территорий, расположенных ниже уровня моря, следовало списать и превратить в открытые пространства. Также инвестиции в инфраструктуру следовало, наверное, направить в первую очередь для создания нового проекта города. Уменьшить воздействие на окружающую среду— это звучало разумно, и, скорее всего, это в самом деле было разумно, вот только население и слышать об этом не хотело. Сократить площадь города и сосредоточиться на территориях с наибольшим потенциалом — эту идею новоорлеанцы отвергли. Они-то знали, чего хотят. Проще некуда. Они хотели, чтобы каждый квартал был восстановлен в прежнем виде. И чтобы все, кто бежал из города, могли вернуться, если пожелают. И чтобы восстановительные работы начались прямо сейчас. Некоторые планировщики пытались придержать разрешения на строительство, пока не будут решены вопросы безопасности, насколько низко располагаются некоторые участки относительно уровня моря и тому подобное. Планировщики тревожились: если сейчас все примутся строить или отстраивать там, где этого делать не следовало бы, это ограничит возможности будущего роста. Но общественность такой довод не поколебал. Все требовали немедленно предоставить лицензии на строительство. В общем и целом строительный департамент мэрии вынужден был подчиниться.

Протесты жителей против попыток планировщиков предложить комплексный подход подогревались еще и расовым конфликтом. Пострадавшие от наводнения по большей части были черными, а планировщики и те, кого население считало местной элитой, — белыми. Чернокожее население, с давней историей причиненных им обид, само собой, не отличалось ни терпением, ни доверием. Уже через два года после «Катрины» новый план города был завершен и одобрен городским советом. В целом это было именно то, на чем настаивали жители: город восстанавливался точно в таком же виде, как до катастрофы, но во многих второстепенных деталях он должен был стать лучше.

В планировании существует дихотомия между комплексным и поэтапным подходом <...>. Горожане явно предпочитали поэтапный подход, хотя и не использовали этот термин. <...> Такие условия не слишком подходят для ситуации «временного сжатия» после катастрофы.

Заметим в скобках, что возможность уменьшения города сейчас обсуждается в Детройте. Катастрофой, поразившей Детройт, был не ураган, а постепенное, на протяжении десятилетий, сокращение рынка труда, которое привело к заметной убыли населения, и в итоге в 2013 году город объявил себя банкротом. К тому времени население составляло менее половины от исторического максимума. Казалось бы, и тут сокращение площади города и воздействия на окружающую среду было бы уместно — но вновь горожане отреагировали на такую идею с неудовольствием. Будет ли и здесь она отвергнута столь же безоговорочно, как в Новом Орлеане, — покажет время.

Как был осуществлен план? Население Нового Орлеана до «Катрины» составляло 455 тысяч человек. По оценкам, в 2006 году оставалось около половины от прежнего числа жителей — 225 тысяч. В 2012 году Бюро переписи населения США отметило рост до 369 тысяч жителей, то есть до 81% от уровня до урагана. С тех пор население вроде бы медленно растет. В 2013 году данные обследования показали, что 79% домов, разрушенных на затопленных территориях, либо уже отстроены, либо отстраиваются. 14% разрушенных домов пришлось снести, 8% были заброшены или полностью ограблены и выпотрошены. Из пострадавших от наводнения компаний вновь открылось около 68%.

Несмотря на существенную помощь федерального центра, денег на восстановление недоставало, поэтому многие районы еще не вернулись к нормальной жизни и коммунальные услуги во многих частях города не соответствуют нуждам. Но в целом за этот непродолжительный срок удалось добиться многого. Тот, кто яростнее всего выступал против комплексного подхода, — городской житель, чей дом был затоплен, — обычно утверждает, что все было сделано лучше и честнее, чем если бы приняли подход «спланировать заново и уменьшить сам город».

Но вот в чем загвоздка: а что будет, если вновь налетит ураган такой силы? Предложенной Верчиком политике «будь экологичным» в Новом Орлеане предпочли строго инженерный подход. В 2013 году инженерные войска завершили обошедшиеся в 8,7 миллиарда долларов работы по восстановлению городских дамб и противоштормовых сооружений. По подсчетам военных инженеров, новые укрепления гарантируют почти полную защиту от так называемого 100-летнего шторма, то есть шторма, который в любой год может случиться с вероятностью 1 к 100, и адекватную защиту от «500-летнего» шторма («Катрину» оценивают как «150-летний» шторм). Военные не утверждают, что затопление невозможно, однако подтопленная территория будет намного меньше по размеру и уровень затопления также будет не настолько высоким. Совсем устранить опасность затопления очень сложно, отчасти потому, что значительная часть города лежит ниже уровня моря и даже при сильном ливне, который сопутствует шторму, вода не успевает стекать так быстро, как она поступает.

Уместнее ли в этом случае армейский подход — борись с природой лицом к лицу и возьми над ней верх, — чем попытки к ней приспособиться? Военные инженеры уверены, что да. Многие специалисты по охране окружающей среды сомневаются. Они напоминают, что повышение уровня Мирового океана и повышение температуры воздуха делают гораздо более вероятным тот шторм, что считается «500-летним». Долгосрочная проблема проседания ила и утраты заболоченных земель до сих пор не решается всерьез. Время идет, и все большая часть городской территории оказывается ниже уровня моря — зависимость города от бетонных и каменных укреплений, возведенных армией, будет расти. Представьте себе чашу, погруженную в воду настолько, что над поверхностью воды выступает только ее ободок. Ободок — это дамбы и противоштормовые стены. Каждый год чаша погружается чуть ниже. 

Сторонники подхода, предложенного военными инженерами, могут возразить, что за несколько лет армия обеспечила городу высокую степень безопасности на многие годы вперед — при более осторожном и дружественном природе подходе это заняло бы гораздо больше времени. Действия инженерных войск позволили выиграть много времени, вероятно, десятилетия, за которые и можно будет внедрить более экологичные решения.

Прочитать книгу «Современное городское планирование» полностью можно в печатном издании, которое доступно к заказу на сайте Strelka Press, а также в магазине «Пиотровский» на ул. Бориса Ельцина, 3.