К чему приведет изменение правил землепользования и застройки в Екатеринбурге. Мнение архитектора Евгения Волкова
18+

«Мне кажется, я хорошо понимаю „боль“ строителей»

К чему приведет изменение правил землепользования и застройки в Екатеринбурге. Мнение архитектора Евгения Волкова

Мнение
1 Сентября, 08:15, 2020 г.
Фото: Марина Молдавская
Архитектор

В Екатеринбурге продолжаются общественные обсуждения проекта изменений в Правила землепользования и застройки. Мы уже рассказывали о том, какие угрозы, на наш взгляд, эти изменения несут для города. Мы приводили точку зрения застройщиков, высказанную главой Гильдии строителей Урала Вячеславом Трапезниковым (он говорит, что беспокоиться не о чем, изменения полезны). Теперь настало время высказаться архитекторам. По просьбе It’s My City архитектор бюро R1, участник арх-группы PODELNIKI Евгений Волков написал колонку с разбором предлагаемых изменений.

В Екатеринбурге развитый и высококонкурентный девелоперский рынок — и это вообще-то повод для гордости. Игроки этого рынка научились не только конкурировать друг с другом, но и объединять усилия для решения общих задач. Не так давно строители Екатеринбурга вышли с инициативой изменить Правила землепользования и застройки, увеличив допустимую плотность и процент застройки участков и отменив в большинстве случаев необходимость согласовывать архитектурный облик новых зданий. Это делается, чтобы снять излишние, по мнению девелоперов, административные барьеры и помочь строительной отрасли в кризисное время.

Администрация города поддержала строителей, и сейчас проект изменений в ПЗЗ проходит общественные обсуждения (по новой заочной процедуре). Полагаю, что для большинства горожан изменения не слишком заметны, но и не слишком понятны и вряд ли вызывают позитивные предчувствия. Попробую понятно и предметно изложить свою личную позицию по предлагаемым новшествам. Запаситесь терпением: для каждого из пунктов изменений я попытаюсь объяснить, что означает этот параметр, как он регулируется сейчас, что предлагается изменить, какие риски несет в себе это решение и как стоило бы поступить, на мой взгляд.

Для тех, кто не будет читать длинный текст, сразу дам свой вывод: ничем особенно страшным эти изменения не грозят, а кое в чем могут пойти на пользу. Но для города, и так испытывающего дефицит осознанной градостроительной политики, изменения, предполагающие еще большее дерегулирование — шаг в неверном направлении.

Правила землепользования и застройки — основной реально действующий инструмент градостроительного регулирования. Согласно ПЗЗ, весь город разделен на территориальные зоны разного назначения (например, зона Ж-1 — зона жилой застройки индивидуальными домами, Ц-4 — торговые центры и т. п.). Для каждой из зон установлен свой градостроительный регламент. Именно эти регламенты говорят собственнику земельного участка, что, как и в каком количестве он может на нем построить. Часть регламентов сейчас предлагается изменить. Начнем с самого простого.

Фото: Марина Молдавская/It's My City

Процент застройки, отступы от границ участка

Что это означает. Процент застройки определяет, какая часть участка может быть застроена. Пример: для зон ИЖС по текущим правилам максимальный процент застройки принят равным 30%. Это значит, что на участке 10 соток максимальная площадь застройки коттеджа составит 300 квадратных метров.

Как регулируется сейчас. Для тех зон, в которых предлагаются изменения, максимальный процент застройки сейчас составляет 60%. Обращаю внимание, речь идет о надземной части, под землей и сейчас можно застраивать участок целиком. Минимальные отступы от границ участка сейчас составляют 3 метра, за исключением передней части участка, которая примыкает к улице — там можно строить вплотную.

Что предлагается изменить. Отступы от границ участка будут отменены, максимальный процент застройки составит 100%.

К чему это приведет. Этих изменений не стоит опасаться. Процент застройки и отступы от границ — формальные и в целом лишние параметры. Размещение самой застройки на участке определяется множеством иных требований: пожарные проезды, противопожарные расстояния между домами, санитарные разрывы, требования инсоляции и так далее, и все эти нормы остаются в силе. Застроить участок жильем на 100%  (да и на 60%) и вплотную ко всем его границам, как правило, невозможно — поэтому на большинстве участков изменения никак не отразятся. Дома плотнее друг к другу ставить не станут. Вероятно, застройщики, не будучи ограничены процентом застройки, будут более охотно строить надземные паркинги, на крыше которых размещаются дворы (в тех случаях, где сейчас они строят подземные).

Как стоило бы поступить. Эти изменения я поддерживаю. Если нет рациональных доводов в пользу того, зачем данные ограничения были нужны (у меня во всяком случае нет), то их лучше отменить вовсе.

Фото: Марина Молдавская/It's My City

Коэффициент строительного использования территории (КСИТ)

Что это означает. КСИТ определяет «потолок» общей площади здания, которое может быть построено на данном участке в зависимости от величины этого участка. Общая площадь здания рассчитывается довольно хитро, но упрощенно можно считать, что если КСИТ равен, например, 4, то на участке площадью 1 гектар (10 тыс. квадратных метров) можно построить до 40 тыс. квадратных метров недвижимости.

Как регулируется сейчас. Сейчас в большинстве случаев максимальный КСИТ составляет 3. Исключение делается для среднеэтажной жилой застройки (5-8 этажей), для которой предельный КСИТ выше и равен 4. Думаю, что это делалось специально для того, чтобы стимулировать застройщиков не «тянуться вверх», а оставаться в пределах более комфортной для человека этажности. КСИТ определяет плотность на конкретном участке. 

Вместе с тем, плотность жилой застройки в целом ограничена местными градостроительными нормативами Екатеринбурга. К примеру, для квартала многоэтажной застройки этот показатель на сегодня составляет 15000 квадратных метров на гектар. Здесь нет противоречия: кварталы и микрорайоны состоят из разных земельных участков и могут включать в себя школу, детский сад, территории общего пользования, поэтому общая плотность ниже, чем «потолок» КСИТ для отдельного участка.

При разработке проекта планировки территории (ППТ) застройка планируется комплексно, так, чтобы нормативная плотность в квартале или микрорайоне не превышалась, а новые квадратные метры жилья были обеспечены соответствующими местами в садиках, школах и прочей инфраструктурой в пешей доступности. Но это в случае комплексной застройки. В том случае, когда застройщик купил и хочет застраивать отдельный участок, основным ограничением по количеству возводимых на участке квадратных метров становится как раз-таки КСИТ.

Что предлагается изменить. Повысить «потолок» КСИТ с 3 до 4.

К чему это приведет. Для проектов комплексной застройки, где разрабатывается ППТ, увеличение КСИТ, скорее всего, не будет иметь особого значения — общая плотность застройки останется такой же, но может перераспределиться между отдельными участками. Для пресловутой «точечной» застройки увеличение КСИТ будет означать, что здания будут расти вверх. Мало кто из застройщиков откажется от возможности построить на своем участке больше недвижимости. 

Фото: Марина Молдавская/It's My City

Как стоило бы поступить. Хочется посмотреть на этот вопрос шире. КСИТ, высотный регламент, норматив плотности — инструменты, с помощью которых город может вести градостроительную политику.

Вести градостроительную политику — это и значит определять, в каком месте стимулировать застройку, а где ограничивать, где строить выше, а где ниже — исходя из стратегических целей и задач пространственного развития всего города.

У города разные задачи для разных территорий. Поэтому регламент, единый для всего города, не может служить инструментом осознанной градостроительной политики.

Сейчас большая часть жилой застройки города относится к одной и той же зоне Ж-5 (многоэтажная жилая застройка), в отношении которой действует максимально размытый регламент: этажность от пяти этажей и выше, высота до 100 метров, и — после принятия изменений в ПЗЗ — КСИТ 4 и неограниченный процент застройки.

Но может быть и по-другому. ПЗЗ необходимо не упрощать, а усложнять. Никто не запрещает городу дифференцировать регламент и вместо одной зоны Ж-5 с едиными правилами, точнее их отсутствием, ввести хоть сотню разных зон со своими регламентами в зависимости от того, какие задачи город решает.

Хотим стимулировать застройку территории с ценным градостроительным положением (рядом с метро, например) — повышаем плотность, не ограничиваем этажность, снижаем требования по обеспеченности парковками. Хотим, чтобы окраины не застраивали полями многоэтажек —  снижаем плотность, увеличиваем требования по обеспеченности парковками. Хотим, чтобы в центре во дворах пятиэтажек не ставили «свечки» — вводим потолок этажности, но при этом не ограничиваем плотность, чтобы у застройщика появлялся резон выкупать и расселять дома. И так далее.

Теперь вернемся к теме повышения КСИТ. Хорошо ли повышать допустимую плотность застройки участков?

Допускаю, что где-то это может пойти на пользу, так как даст возможность строить на «сложных», но при этом градостроительно ценных участках, которые обременены выкупом недвижимости (частный сектор, ветхое и аварийное жилье, незаконные постройки) или затратной подготовкой территории (рекультивация земель, перекладка инженерных сетей). Городу было бы полезно, чтобы такие территории использовались более эффективно, но девелоперы не могут к ним подступиться, т. к. у них не сходится экономическая модель. Возможно, именно такие доводы строители приводили администрации, аргументируя смысл увеличения КСИТ.

Но одновременно повышение КСИТ скорее всего приведет к тому, что там, где сейчас среди пятиэтажек строится 25-этажная «свечка», будет строится 33-этажная. В отсутствие внятной градостроительной политики, выражающейся в дифференцированных требованиях города в разным территориям, результат изменений, которые распространяются сразу на весь город, трудно управляем.

Фото: Марина Молдавская/It's My City

Отмена обязательного согласования архитектурно-градостроительного облика

Что это означает. Архитектурно-градостроительный облик — это, собственно, внешний вид будущего здания. В отличие от объективных числовых параметров, заложенных в ПЗЗ, внешний облик не регламентируется, но его надо согласовывать с главным архитектором города.

Как регулируется сейчас. С 2004 года в России действует Градостроительный кодекс, который детально описывает все процедуры, которые необходимо пройти, чтобы получить разрешение на строительство. Об архитектурном облике в законе нет ни слова. Тем не менее, главные архитекторы городов продолжают рассматривать и согласовывать фасады будущих зданий, хотя эта практика существует «на птичьих правах», так как с точки зрения закона может быть расценена как воспрепятствование свободной конкуренции.  

В Екатеринбурге необходимость согласования «зашита» непосредственно в ПЗЗ в виде одного из требований регламента для каждой территориальной зоны. Однако не так давно в Екатеринбурге компания Prinzip подала в суд на администрацию города, которая отказывалась согласовывать облик одного из новых домов, и выиграла этот суд, создав тем самым прецедент и для других застройщиков.

Что предлагается изменить. Согласование архитектурного облика объектов в зонах Ц-4 (торговые центры) и Ж-5 (многоэтажная жилая застройка) станет добровольным, а не обязательным. Инициаторы поправок аргументируют это изменение приведением ПЗЗ в соответствие решению, принятому судом.

Аргумент, казалось бы, убедительный (зачем предъявлять требования, которые, как мы знаем, будут отменены в судебном порядке), однако в таком случае мне непонятно, почему речь идет только о двух территориальных зонах, а не обо всех сразу.

К чему это приведет. Как ни странно, я не очень опасаюсь того, что отмена обязательного согласования приведет к ухудшению облика города. Конечно, будут строиться неуместные и неудачные здания — но они строятся и сейчас, при всех согласованиях. Не думаю, что архитекторы, лишенные контроля со стороны главного архитектора города, «пустятся во все тяжкие» и станут специально проектировать менее красиво, чем могли бы, зная, что проект придется согласовывать.

Главная опасность, на мой взгляд, в том, что информация о застройке города станет еще менее публичной. Главархитектура и сейчас не публикует проекты, которые согласовывает (хотя могла бы). Как правило, горожане узнают о том, что где-то что-то собираются строить, из СМИ, а в СМИ информация попадает, когда какой-либо проект показывают главе города во время объезда районов или рассматривают на заседании градсовета (которые, правда, тоже давно не проводились). 

Как бы то ни было, само существование альбомов с эскизными проектами, которые куда-то носят и кому-то показывают, приводит, хоть и «кривым» образом, к тому, что эта информация становится публичной и начинает обсуждаться. Возможно, я не до конца понимаю всех механизмов, но если буквально читать то, что написано, получается следующее: после принятия изменений в ПЗЗ никто, кроме самого застройщика и авторов проекта, не будет знать, как выглядит будущее здание, до начала его строительства. Администрация города, которая выдает разрешение на строительство, будет в курсе физических параметров будущего здания (этажность, площадь), но не более того.

Что уж говорить о горожанах. Жители окрестных домов и сейчас зачастую узнают о том, что у них под окнами собрались что-то строить, только когда приезжает техника и ставят забор, после чего начинают возмущаться и писать письма в Главархитектуру, которая согласовала стройку. Но после отмены согласования не только горожане, но и сама администрация города, включая главного архитектора, будет узнавать о том, что именно собираются строить, из вывески на строительном заборе и сайта продаж квартир. Нетрудно понять, что такой расклад приведет к росту количества градостроительных конфликтов.

Фото: Марина Молдавская/It's My City

Как стоило бы поступить. Мне кажется, я хорошо понимаю «боль» строителей. Строительство — очень сложный и капиталоемкий процесс. Девелоперы берут кредиты в банках и должны вовремя их возвращать. Им нужна предсказуемость, а любое согласование — это элемент непредсказуемости. Тем более согласование архитектурного облика, которое зависит от вкусов согласовывающего.

Но это не значит, что город никак не может осознанно влиять на свой архитектурный облик. Нужен другой инструмент — не согласование, а регламентация. Регламент — это правила игры, которые известны заранее и едины для всех.

Регламент может касаться не только количественных величин, как сейчас (та же самая этажность и квадратные метры), но и качественных параметров. Можно, к примеру, требовать не применять на уличных фасадах, тем более на так называемых гостевых маршрутах, дешевые белые пластиковые окна или не вывешивать наружные блоки кондиционеров. Можно устанавливать требования и к цветам фасадов, и к применяемым отделочным материалам. Само собой, такие регламенты тоже должны быть дифференцированы — например, так называемые дизайн-коды, которые разрабатываются отдельно для каждой улицы. Если застройщик соблюдает регламент, то он может быть уверен, что никто не будет чинить ему дополнительных препятствий. 

Кроме регламентации нужно информирование. Необходим инструмент, который позволит Главархитектуре своевременно (до начала строительства, само собой) получать информацию о том, что и где планируется строить, делать эту информацию публичной и инициировать цивилизованный диалог.

Как может и должна выглядеть профессиональная и общественная дискуссия по градостроительным вопросам, какова должна быть роль главного архитектора, градостроительного совета и иных институтов в обсуждении и принятии решений — тема для отдельной колонки. Пока скажу, что отмена согласования сама по себе, без усиления регламентации и публичности градостроительного процесса — на мой взгляд, ситуативный и непродуманный шаг, который не способствует движению в сторону цивилизованной градостроительной политики.

Автор — архитектор бюро R1, участник арх-группы PODELNIKI.

Публикации рубрики «Мнение» выражают личную точку зрения их авторов.

Принять участие в общественном обсуждении предлагаемых изменений можно на сайте городской администрации.

It’s My City работает в интересах городского сообщества. Если вам важно наличие такого медиа, поддержите нас донатом.